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Débat sur l'évolution des péréquations communale, intercommunale et départementale après l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 2014

La parole est à M. Jacques Mézard, président du groupe RDSE.

M. Jacques Mézard. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le groupe RDSE a proposé ce débat sur l'évolution de la péréquation dans le financement de nos collectivités locales. C'est un sujet sur lequel nous sommes beaucoup intervenus les uns et les autres et qu'il est naturel d'aborder au Sénat, assemblée qui a encore pour quelque temps, en application de l'article 24 de la Constitution, la mission d'assurer la représentation des collectivités territoriales.

Permettez-moi d'ailleurs de faire référence au rapport d'information de Rémy Pointereau et moi-même, paru au début de l'année 2010 et intitulé Vers une dotation globale de péréquation ? À la recherche d'une solidarité territoriale. Je crains qu'il n'ait subi le sort de nombre de rapports parlementaires !

Notre système de financement des collectivités territoriales est à bout de souffle, parce que tous les gouvernements ont reculé devant le risque d'impopularité de réformes profondes de la fiscalité, dont la fiscalité locale. Bien sûr, pour toute réforme fiscale, ceux qui bénéficient du système restent en général silencieux, même si quelques-uns, récemment, n'ont pu cacher leur jubilation dans leur département, tandis que ceux qui y perdent crient à la spoliation, encore plus lorsqu'ils ont l'habitude de hurler la bouche pleine. De fait, les réformes institutionnelles concernant les collectivités patinent voire échouent lorsqu'il n'y a point à la clef de dotations significatives ; la loi Chevènement sur l'intercommunalité doit son succès certes à sa pertinence, mais aussi à l'abondement des dotations de la DGF, la dotation globale de fonctionnement.

De la question de la révision des valeurs locatives à celle de la réforme des systèmes de dotations de l'État, chaque gouvernement étudie, consulte et, in fine, applique le principe de la transmission de la « patate chaude ». (Sourires.) Le résultat de plus de trente ans de tergiversation, de renoncement, pour tout dire de manque de courage politique est catastrophique. Aujourd'hui, mes chers collègues, gouverner, ce n'est plus prévoir, c'est le plus souvent renoncer : le dossier de la fiscalité locale des ménages est beaucoup plus lourd dans tous les sens du terme que celui de l'impôt sur le revenu ! Ce n'est pas un énième groupe de travail ou un nouveau haut conseil ou haute autorité qui résoudra le problème. Les éléments techniques sont connus, il faut arbitrer !

Aujourd'hui, sur ce plan, l'inégalité entre les territoires et entre les citoyens est considérable, profondément injuste, de plus en plus souvent insupportable. On constate en effet – c'est un exemple que je prends souvent – qu'à capital foncier égal le propriétaire d'un petit logement de 300 000 euros à Paris, à Levallois ou à Neuilly – c'est un beau logement dans nombre de villes moyennes –, paie souvent dix fois moins d'impôt local que l'habitant de villes moyennes du Limousin, d'Auvergne, voire du Rouergue, madame la ministre. C'est la démonstration non seulement d'une injustice criante, mais de blocages structurels qui brisent toute politique forte d'aménagement du territoire. Le fossé continue de s'agrandir entre les territoires, les services aux citoyens ne sont pas comparables, les équipements publics pas davantage ni la politique de développement économique.

Cela a des conséquences dans tous les secteurs de la vie nationale, et la crise du logement en est un exemple frappant : mener une politique d'aménagement du territoire, c'est faciliter les transferts d'habitants des zones tendues vers les zones détendues au lieu de poursuivre la désertification de nombre de territoires ruraux.

Madame la ministre, le Gouvernement a annoncé que les concours aux collectivités locales devaient être réduits de 1,5 milliard d'euros chaque année pour contribuer à la réduction des déficits publics. Nous l'entendons et, pour la plupart d'entre nous, nous le comprenons. Si cette décision n'a pas un lien direct, en tout cas de cause à effet, avec la péréquation, il est néanmoins évident que diminuer le montant des dotations de l'État aux collectivités peut avoir et aura des conséquences directes sur le fonctionnement des collectivités. Elles seront plus lourdes pour les plus pauvres d'entre elles, aux potentiels fiscaux et économiques les plus faibles.

Quand les budgets sont plus contraints, une politique de péréquation est d'autant plus nécessaire, mais aussi d'autant plus difficile à mettre en place.

En ce qui concerne la péréquation verticale de l'État vers les collectivités et l'évolution du système de la DGF, il serait fallacieux de prétendre – pour notre part, nous ne l'avons d'ailleurs jamais fait – que ce système n'est pas péréquateur. La seule question est la suivante : l'est-il suffisamment ?

Des modifications s'imposent en raison du trop grand nombre et de l'importance des dotations de compensation au sein de la DGF. En effet, ces dernières ont un faible effet péréquateur ; dans certains territoires, elles ont même accru les inégalités. De plus, la DGF, qui fut construite sur un modèle économique assis sur la croissance, devient contrainte avec la dégradation des conditions économiques ; la péréquation dans la DGF revêt dès lors un caractère par trop résiduel.

Madame la ministre, nos territoires, leurs élus, leurs citoyens, ont besoin de mesures lisibles et compréhensibles, ainsi que de choix transparents, surtout lorsqu'ils émanent de ceux qui se veulent et se proclament tous les jours les apôtres de la transparence. En matière de fiscalité locale comme ailleurs, les élus de nos territoires et nos concitoyens veulent des mesures de justice et non des arrangements entre amis ou des compromis entre grands élus.

Les dispositifs de péréquation, malgré les nombreuses révisions dont ils ont déjà fait l'objet, n'ont pas permis de corriger les inégalités territoriales existantes. Cela s'explique très certainement en grande partie par l'instabilité et la diversité des critères pris en compte pour définir les contributeurs et les bénéficiaires des fonds de péréquation. Ces critères ne cessent d'évoluer au fil de chaque loi de finances, pour renforcer encore la complexité et l'illisibilité de la péréquation. On aboutit à une multiplicité de dispositifs qui se contredisent, voire s'annulent.

On ne peut pas dire que les deux dernières lois de finances initiales aient contribué à pallier ce manque de cohérence. Bien au contraire ! Que s'est-il passé fin 2012, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2013 ? Je rappellerai l'adoption d'un amendement « scélérat » en deuxième lecture du projet de loi finances par l'Assemblée nationale modifiant profondément les critères de répartition des fonds de péréquation des DMTO, les droits de mutation à titre onéreux, et de la CVAE, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, au détriment de nombre de départements ruraux et en faveur de départements plus riches et plus peuplés, ce sans qu'aucune simulation soit communiquée !

L'absence de simulations rendues publiques a toujours été l'une des principales faiblesses, dénoncée sur toutes les travées, dans tous les rapports, y compris dans celui que vous-même et notre collègue Charles Guéné présentiez en 2012 sur les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle. C'est une excellente lecture, que je vous recommande, mes chers collègues.

À la suite à ce vote « en catimini » de l'Assemblée nationale intervenu fin 2012, dans un grand élan de solidarité – mais la solidarité n'est pas forcément durable –, mon ami Gérard Miquel et moi-même, avec plusieurs collègues des autres groupes, y compris le président du Sénat, avions interpellé le Premier ministre, qui s'était engagé à revoir ces critères au cours de l'année 2013. C'est une promesse qui n'a pas été véritablement tenue.

En août, nous apprenions la répartition de la « deuxième enveloppe » du fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté, alimenté par un prélèvement de 170 millions d'euros sur la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Ce dispositif ponctuel, destiné à accorder un « ballon d'oxygène » aux départements qui ne pouvaient plus faire face à l'accélération de la montée en charge des dépenses sociales, fut partagé en deux enveloppes de 85 millions d'euros : la première fut répartie selon un indice synthétique défini dans la loi de finances pour 2013, la seconde bénéficiant à un nombre bien moins important de départements, selon des critères qui furent définis ultérieurement par le Gouvernement et qui ne sont pas sans poser question. Dois-je rappeler que le principal bénéficiaire ou l'un des principaux fut le département de la Corrèze, avec 13 millions d'euros ? Ce dispositif ponctuel n'apportait de toute façon aucune solution pérenne.

Par conséquent, la question de l'extrême fragilité financière des départements, qui n'a cessé de s'aggraver au cours de ces dernières années sous les gouvernements successifs, est revenue sur le devant de la scène tout au long de l'année 2013. Résultat : de nombreuses mesures de la loi de finances pour 2014 visent justement à permettre aux départements d'assumer la charge exponentielle que représentent les allocations individuelles de solidarité.

Je ne m'attarderai pas sur la mise en place d'un fonds pérenne de 100 millions d'euros par an destiné aux collectivités ayant souscrit des emprunts dits toxiques. Cela va à l'inverse de la péréquation. C'est une récompense aux mauvais gestionnaires, qui sont parfois, voire souvent, ceux qui instrumentalisent en sous-main les réformes de la péréquation à leur profit.

M. Bruno Sido. Tout à fait !

M. Jacques Mézard. C'est une intégration de l'aléa moral dans la loi.

Concernant les dispositions de la loi de finances pour 2014 visant à « soulager » les départements, une nouvelle ressource fiscale leur est attribuée : il s'agit des frais de gestion perçus au titre du foncier bâti. Cette nouvelle recette fiscale est répartie selon des critères de ressources et de charges qui n'étaient pas définis dans le texte initial et qui l'ont été en première lecture par l'Assemblée nationale. Ces nouvelles ressources seront réparties entre les départements, en deux fractions : 70 % proportionnellement au reste à charge du département pour financer les allocations individuelles de solidarité et 30 % suivant une logique de péréquation, en fonction d'un indice synthétique inspiré de celui du fonds de secours de l'année précédente.

Par ailleurs, les départements sont autorisés à relever temporairement les droits de mutation à titre onéreux, les DMTO, de 3,8 % à 4,5 %, ce qui ne va pas sans soulever un certain nombre de difficultés. Lorsque cette mesure avait été annoncée dans le cadre du « pacte de confiance et de responsabilité » entre l'État et les collectivités territoriales de juillet 2013, certains présidents de conseil général, y compris socialistes, n'hésitaient d'ailleurs pas à déclarer, à l'instar de notre collègue Jean-Jacques Lozach, dans La gazette des communes du 11 septembre 2013 : « Ce type de déplafonnement n'est pas une mesure de péréquation, c'est même contraire à la solidarité. » Dont acte !

Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Christian Eckert, s'est lui-même montré très réservé, si l'on en croit son rapport : « En premier lieu, le ciblage de ce dispositif est incertain. Les départements les plus pauvres, notamment ruraux, se caractérisent par un volume réduit de transactions portant sur des biens dont la valeur moyenne est faible ; ils ne seraient donc pas en mesure de générer des recettes substantielles grâce au dispositif […]. »

Conscient des limites de cette mesure et des problèmes qu'elle pose, le Gouvernement, en corollaire de cette augmentation facultative et temporaire des DMTO – c'est là que la complexité et la perversité du dispositif se précisent –, a d'ailleurs fait adopter un amendement créant un nouveau mécanisme de péréquation de cette ressource. Ce nouveau « fonds de solidarité » sera alimenté par un prélèvement uniforme de 0,35 % – il se superpose au fonds existant – sur le produit des DMTO perçus par les départements. Le dispositif a toutefois prévu que l'ensemble des prélèvements effectués au titre de la péréquation des DMTO soient plafonnés à 12 % du montant desdits DMTO de l'année précédente.

Quant au reversement des ressources de ce nouveau fonds de solidarité, madame la ministre, il s'effectuera en fonction d'un indice synthétique, défini seulement lors de la deuxième lecture de la loi de finances à l'Assemblée nationale, alors que le dispositif initial renvoyait à un décret en Conseil d'État ! Quel curieux cheminement !

Comme l'année précédente, les députés ont eu les mains libres en deuxième lecture pour fixer des critères de répartition d'un fonds de péréquation – mais c'est bien sûr de la responsabilité du Sénat –, alors que ceux-ci, compte tenu des déconvenues de l'année passée, auraient bien évidemment dû être intégrés dans le texte du Gouvernement dès le départ. Cela aura permis à certains départements, conduits en partie par l'Assemblée des départements de France, cher Bruno Sido, qui ne manque pas d'inventivité ces dernières années pour définir des indices synthétiques souvent abscons, de faire leurs « arrangements » avec le Gouvernement et de définir les critères qui leur sont le plus favorables. Les principes de justice, d'équité et de solidarité qui sous-tendent la péréquation ont donc été, en 2013 et en 2014, largement mis de côté.

Le système du reste à charge mis en place soudainement lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2014 ne nous trompe pas. Son ingénieux promoteur a permis de satisfaire les appétits de ceux qui étaient bien servis en 2013 avec une partie de ceux qui l'étaient moins bien.

M. Éric Doligé. C'est bien dit !

M. Jacques Mézard. Divine surprise ou fausse surprise pour le Lot, la Corrèze, la Seine-Saint-Denis ! J'aurai la décence de ne pas citer d'autres bénéficiaires, dont certains, qui m'en ont parlé, ne s'y attendaient même pas – voir les Hautes-Pyrénées.

M. Bruno Sido. Eh oui !

M. Éric Doligé. C'est la vie !

M. Jacques Mézard. J'ai là sous la main, cher Gérard Miquel, la presse hebdomadaire du Lot, à savoir La Vie Quercynoise en date du 19 au 25 décembre 2013. Lisez le titre : « Département : le Père Noël est passé : une aide inespérée de 13 millions d'euros. » (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP. – M. Bruno Sido applaudit.) Je cite le président Miquel, qui a qualifié cette enveloppe d'« historique »… Il ajoute : « On a fait du travail de lobbying pour faire accepter cette idée. » (Mêmes mouvements.) Bravo, mon cher collègue, « mais quelle image de notre belle République », ajouterai-je !

De fait, madame la ministre, pour faire ces cadeaux de Noël, vous avez fait davantage de la compensation que de la péréquation.

Je croyais qu'à Noël on récompensait surtout les enfants sages. Je me suis trompé : on récompense surtout les enfants dissipés, les départements endettés, à commencer par la Seine-Saint-Denis, le Nord, la Corrèze, les ultra-marins.

Si j'en crois nombre de médias nationaux, le Président de la République lui-même est qualifié de « généreux Père Noël de Tulle ». Et le maire de Tulle a lui-même précisé ceci : « à Tulle, on n'est pas arrosés, nous sommes humidifiés. » (Rires sur les travées de l'UMP.)

M. Éric Doligé. République bananière !

M. Jacques Mézard. Madame la ministre, permettez à ceux qui ont soif, souffrant d'une sécheresse pesante, de vous dire : « Donnez-nous un peu d'eau ! »

Il est fallacieux de présenter le critère du reste à charge sorti du chapeau au dernier moment comme le critère de l'équité. Tout d'abord, une fois qu'il aura été mis en place, vous n'aurez pas amené au même niveau de reste à charge par habitant tous les départements, bien loin de là, puisque pour nombre d'entre eux, celui-ci demeure très inférieur à la moyenne, qui est d'environ 70 euros par habitant – pour les Hauts-de-Seine, c'est à peu près la moitié.

On ne peut pas, dans un système de péréquation équilibré, ne pas tenir compte de manière primordiale de la capacité structurelle de chaque département à financer le reste à charge. La question des ressources, du potentiel fiscal de chacun des départements est essentielle, c'est la question de l'indicateur de richesse.

Je rappelle que ce sont les départements les moins riches, les départements qui ont le moins de DMTO par exemple, qui doivent augmenter les taux quand ceux qui ont le plus de recettes voient leurs prélèvements écrêtés, ce qui réduit considérablement l'abondement du fonds.

M. Bruno Sido. Exact !

M. Jacques Mézard. Madame la ministre, il n'est ni juste ni raisonnable de procéder à des modifications du système de péréquation dans l'opacité de chaque loi de finances, après de discrètes négociations majoritairement arbitrées dans les conditions que nous savons.

Vous me ferez sans doute remarquer qu'il en était ainsi auparavant.

M. Éric Doligé. Certainement pas ! La péréquation n'existait pas ! (Sourires.)

M. Jacques Mézard. D'où ma question, à laquelle je vous demande de répondre clairement, dans cette transparence qui nous est si chère à tous : allez-vous revoir le dispositif contenu dans la loi de finances pour 2014 ? Si oui, quand et avec quels objectifs ?

De tout cela, il résulte quand même un sentiment d'injustice partagé par un grand nombre de collectivités. Nous nous éloignons un peu plus à chaque loi de finances de la transparence et de la justice.

Les critères très différents, basés tantôt sur des indices synthétiques de ressources et de charges, tantôt sur des recettes fiscales potentielles ou réelles ou sur certaines ressources uniquement, font bien ressortir les difficultés qui s'opposent à la définition d'une péréquation juste et efficace. Je ne parle même pas des montants !

Quels sont les bons critères ? Le Parlement, privé de moyens d'évaluer l'impact des dispositions, ne disposant d'aucun outil permettant d'établir des simulations, est malheureusement beaucoup trop dépendant de l'exécutif pour le dire avec certitude. Mais une chose est sûre : pour trouver les « bons critères » de répartition de la péréquation, il convient de s'accorder sur les objectifs de cette dernière.

Dans notre rapport de 2010 sur la péréquation, Rémy Pointereau et moi-même concluions ainsi : « Pour juger du caractère optimal d'un système de péréquation, il convient d'abord de définir des objectifs clairs et lisibles, acceptés par l'ensemble des acteurs, collectivités bénéficiaires et contributrices, accompagnés de moyens budgétaires suffisants, destinés à les atteindre. »

Un rapport rendu un an plus tard par le groupe de travail mis en place par la commission des finances concluait pour sa part très justement : « La transparence passe par la définition de règles simples et compréhensibles par tous, alors qu'aujourd'hui la multitude des paramètres, des conditions et des particularismes aboutit à ce que l'application de la loi contredit l'objectif fixé par le législateur. » Personnellement, j'ajouterai même qu'elle contredit l'objectif fixé par l'article 72-2 de la Constitution.

Même si les dispositifs ont évolué, ces commentaires restent d'une frappante actualité. Nous considérons – et il faut que chacun puisse exprimer ce qui ressort de ces territoires que nous représentons encore – que les territoires ruraux et hyper-ruraux font bien partie des plus défavorisés, pas uniquement en vertu de critères économiques de répartition des ressources, mais parce qu'ils souffrent d'inégalités dans tous les domaines : santé, transport, éducation.

Pour nous, la péréquation doit contribuer à corriger toutes ces inégalités. Pour une fois, peut-être serions-nous bien inspirés de méditer l'exemple suédois en la matière, qui prévoit que l'objectif de la péréquation est de résorber les disparités d'offre de services publics pour garantir une offre égale sur tout le territoire.

Telles sont les observations que nous voulions formuler, madame la ministre. Je sais que vous êtes attentive à tous ces problèmes, que vous avez travaillé avec beaucoup de courage et de conviction. S'il est un dossier difficile, c'est bien celui-ci. Le service de la République nécessite ce courage. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'UDI-UC, de l'UMP et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste.)


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