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Débat sur les mécanismes de péréquation et de répartition des ressources des collectivités locales

Jacques MEZARD

Mme la présidente. La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard, au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, intervenant au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, je m’efforcerai de respecter les orientations qu’elle a dégagées. Il appartiendra donc à l’ensemble de nos collègues d’examiner si celles-ci sont en adéquation avec les nouvelles orientations que le Gouvernement vient d’exposer.

Au XVIIIe siècle, Samuel Johnson disait : « Il vaut mieux que certains soient malheureux plutôt que personne ne soit heureux, ce qui serait le cas si l’égalité était générale ». Je ne saurais totalement faire mienne cette analyse, car il nous revient de relever le défi, non pas de l’égalité entre les collectivités – nous connaissons le danger d’une chimère –, mais au moins de la péréquation, principe inscrit dans notre loi fondamentale et visant à l’équilibre des chances pour tous les territoires.

Aujourd’hui, la taxe professionnelle n’existe plus : elle a été remplacée par de nouvelles impositions. À partir du budget pour 2011, nos collectivités devront se contenter de dotations budgétaires de l’État égales en valeur à leur niveau de 2010 afin de participer à l’effort d’assainissement de nos finances publiques, selon ce qu’avait annoncé le Président de la République.

Ces « événements » – c’est un euphémisme – pour nos finances locales sont l’occasion de poser la question de l’avenir de la péréquation et, surtout, de la nécessité de définir un système de péréquation qui soit réellement efficace.

Mme Nicole Bricq. Et juste !

M. Jacques Mézard, au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Parler de péréquation, c’est louable. Mettre en œuvre une politique de péréquation efficace, c’est indispensable, mais beaucoup plus difficile !

Cependant, et je tiens à le souligner, si les dispositifs de péréquation constituent un instrument parmi d’autres de rééquilibrage de nos territoires, ils ne peuvent pas remplacer à eux seuls une véritable politique d’aménagement du territoire.

Au mois de janvier dernier, notre jeune délégation nous a confié, à notre collègue Rémy Pointereau et à moi-même, le soin de réfléchir aux contours que pourrait prendre la prochaine réforme de la politique de péréquation. Nous l’avons fait à la lumière de notre connaissance des réalités locales, très disparates dans notre pays, et, tout en cherchant à être audacieux dans nos propositions, à l’aune de deux principes qui devraient toujours guider le législateur : le pragmatisme et le réalisme.

Nos réflexions nous ont conduits à formuler un constat, peut-être surprenant : malgré le nombre important de dispositifs de péréquation, il n’existe pas aujourd’hui de définition claire des objectifs de cette politique. C’est pourquoi nous avons estimé qu’un effort de clarification en la matière était indispensable avant de recenser les pistes envisageables destinées à rénover et à renforcer les dispositifs de péréquation, qui reposent largement sur des constructions empiriques.

C’est donc au nom du pragmatisme que nous avons formulé quatre questions.

Première question : la péréquation a-t-elle pour objectif de garantir un niveau de ressources suffisant pour financer les seules dépenses obligatoires des collectivités territoriales, celles que la loi leur assigne, ou, plus largement, pour financer les besoins des citoyens ?

Deuxième question : la péréquation doit-elle garantir à un territoire les conditions de son développement économique, social et environnemental ?

Une réponse affirmative à cette question bouleverserait la philosophie actuelle des dispositifs de péréquation, car nous passerions d’une logique de stocks à une logique de flux. En d’autres termes, toute dotation de péréquation devrait être considérée non plus comme un acquis, mais uniquement comme un outil temporaire destiné à atteindre un niveau économique à définir. Dans ce cadre, les dispositifs de péréquation agiraient non comme une aide budgétaire pérenne, mais bien comme un apport transitoire.

Mme Nicole Bricq. Eh oui !

M. Jacques Mézard, au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Troisième question : la péréquation doit-elle garantir le niveau actuel des ressources de toutes les collectivités territoriales ?

Un tel choix aurait pour conséquence de figer les inégalités entre collectivités territoriales d’une même strate démographique. Or ce n’est pas plus souhaitable que de mettre en place des dispositifs pénalisant les territoires les plus dynamiques, contributeurs aux dispositifs de péréquation.

Quatrième et dernière question : quel est le montant optimal d’un dispositif de péréquation ? Autrement dit, existe-t-il, d’une part, un seuil minimal à partir duquel une politique péréquatrice serait vraiment efficace et, d’autre part, un seuil maximal au-delà duquel on risquerait de connaître d’éventuels effets pervers, comme l’installation dans une position d’assistanat ou une désincitation pour les collectivités contributrices au développement de leurs territoires, car elles se sentiraient pénalisées ?

Au nom du réalisme, il nous est apparu difficile d’apporter une réponse univoque à cette question. Nous avons néanmoins fait le choix de limiter notre réflexion au niveau optimal de la péréquation, réalisée dans le cadre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, en la considérant comme une donnée désormais incontournable.

C’est pourquoi la première piste que nous proposons consiste à porter à 33 % la part péréquatrice du produit de la CVAE, et non à 25 %, comme cela est prévu par la loi de finances pour 2010. Cette piste nous est apparue fondamentalement novatrice, car elle vise à développer une péréquation fondée sur des ressources fiscales en lieu et place de dotations budgétaires et de concours financiers de l’État

Notre deuxième piste a trait aux critères sur lesquels pourraient reposer les nouveaux dispositifs de péréquation. Aujourd’hui, le potentiel fiscal intervient dans la répartition de toutes les dotations de péréquation. Or ce critère est mis à mal, d’une part, par la suppression de la taxe professionnelle et, d’autre part, par le développement des nouvelles dotations de compensation liées à cette suppression.

Par conséquent, nous devons redéfinir l’un des critères centraux de répartition de la péréquation. Je souhaite appeler votre attention sur deux critères qui pourraient remplacer le potentiel fiscal et rendre les futurs dispositifs de péréquation plus efficaces.

Le premier critère que notre collègue Rémy Pointereau et moi-même proposons est celui du revenu global des habitants. La prise en compte de ce critère dans de nombreux pays européens, comme l’Allemagne, a permis un fort équilibrage des ressources des collectivités territoriales. C’est pourquoi nous estimons que l’assiette fiscale la plus pertinente, celle qui permettrait de prendre en compte la quasi-globalité des ressources des contribuables, est celle de la contribution sociale généralisée, et non celle de l’assiette de l’impôt sur le revenu, car les trop nombreuses exonérations fausseraient l’évaluation des richesses des territoires.

Le second critère s’appuie sur la prise en compte de la population. De nombreuses études montrent le lien entre accroissement des charges des collectivités et évolution démographique.

Les deux facteurs qui peuvent expliquer ce constat sont, d’une part, la distorsion d’attribution de certaines dotations au titre de la DGF et, d’autre part, le décalage entre la croissance démographique et sa prise en compte dans le calcul des dotations de la DGF basée sur la population.

Cependant, nous devons considérer un tel critère avec prudence. Comme le démontrent les études économétriques réalisées par les services de Bercy, le critère d’augmentation des charges des départements est non pas, comme on pourrait s’y attendre, la dépense sociale ou la croissance démographique, mais la part des personnes de plus de soixante ans dans la population du territoire départemental. Ainsi, le critère de population s’apprécierait différemment selon le niveau de collectivités territoriales.

Nous considérons toutefois que son maintien, voire son renforcement comme critère de répartition, est nécessaire. En effet, il apparaît bien souvent que, si les critères actuels de répartition des dotations étaient pondérés par la population, leur efficacité péréquatrice serait plus importante. Mais ce critère ne doit pas conduire à aggraver la situation des territoires à faible densité.

M. Jacques Blanc. Eh oui, il faut faire attention !

M.Jacques Mézard, au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Notre dernière piste concerne le niveau territorial pertinent pour la mise en œuvre des dispositifs de péréquation. Faut-il continuer à concevoir la péréquation à l’échelon communal ? Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité que les services de l’État – vous venez de nous le rappeler, madame la ministre – nous ont eux-mêmes avoué au cours de nos auditions qu’ils rencontraient des difficultés méthodologiques majeures pour mesurer les effets des dispositifs de péréquation sur l’ensemble des 36 000 communes.

C’est pourquoi nous avons proposé à la délégation la territorialisation de la dotation globale de fonctionnement. En effet, nous considérons que l’approfondissement de l’intercommunalité, dont le Parlement a adopté le principe, dans le cadre du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, permettrait à terme de réaliser une péréquation sur le plan intercommunal, en fonction de la richesse de l’établissement public de coopération intercommunale et de ses communes membres.

En définitive, l’ambition de la réforme de la péréquation que nous appelons de nos vœux doit favoriser une logique de péréquation entre collectivités plutôt qu’une cristallisation des situations acquises.

Cependant, compte tenu de ses effets importants sur les finances de nos collectivités, déjà fragilisées par un contexte que chacun ici connaît, cette réforme doit être réalisée progressivement afin de ne pas affaiblir davantage nos territoires.

Nous souhaitons être audacieux. Puisque nous vivons dans la recherche de la simplification et de l’efficacité, pourquoi ne pas instituer une seule dotation nationale de péréquation afin d’améliorer la lisibilité et, surtout, de simplifier la politique de péréquation locale, que nous souhaitons ardemment ? (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)

 

 


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