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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

M. le président. La parole est à M. Jean-Michel Baylet.

M. Jean-Michel Baylet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le 15 septembre 2008, voilà à peine plus de quatre ans, la banque d'investissement Lehman Brothers faisait faillite avec fracas, après l'échec des plans de reprise tentés par d'autres établissements et le choix fait alors par l'administration américaine de ne pas « utiliser l'argent des contribuables pour sauver Lehman ».

La crise des subprimes, qui avait éclaté un an plus tôt, se mua alors en une crise boursière et bancaire d'une ampleur inédite, laquelle entraîna toute l'économie mondiale.

Cet épisode mit en lumière les agissements d'un secteur où régnaient sentiment d'impunité, opacité et « aléa moral », mais aussi déresponsabilisation, derrière la maxime too big to fail, en français, « trop gros pour faire faillite ».

M. Philippe Bas. Merci !

M. Jean-Michel Baylet. C'est peu de dire qu'il y avait besoin de réformes structurelles. La dernière loi de régulation bancaire et financière, celle du 22 octobre 2010, constitua certes une avancée tangible, mais bien insuffisante. Il fallait donc aller plus loin.

Reprenant les propositions faites par François Hollande durant la campagne présidentielle, le Gouvernement s'est attelé à mettre en œuvre cet engagement et à l'appliquer au modèle dominant dans le paysage bancaire français : la banque universelle.

C'est ainsi qu'est apparue la notion de séparation des activités utiles au financement de l'économie et des activités d'investissement spéculatif, afin que les épargnants et les ménages n'aient pas à payer les pertes essuyées par les banques dans leurs activités spéculatives.

Dans l'entremêlement des activités bancaires, il nous revient donc de tenter de définir ce qui relève de l'un de ce qui est du domaine de l'autre. Il y va de la portée et de l'efficacité du présent texte.

C'est l'objet de son titre Ier, dont la version initiale a été amendée par l'Assemblée nationale, mais également par la commission des finances du Sénat.

Monsieur le ministre, je comprends la posture du Gouvernement, qui souhaite concilier protection des déposants et contribuables, d'une part, compétitivité de nos établissements, d'autre part, et c'est bien naturel. Cependant, pour rendre plus opérante la séparation entre l'utile à l'économie et le spéculatif, le groupe des radicaux de gauche défendra, à l'article 1er, plusieurs amendements portant notamment sur les activités de tenue de marché et le cantonnement strict des filiales, ainsi que sur le trading haute fréquence.

Cette filialisation des activités spéculatives empêchera-t-elle les crises à l'avenir ? Elle pourra en tout cas, nous l'espérons, contribuer à les prévenir ; elle permettra d'en limiter les effets sur nos banques ; elle servira à établir une distinction entre les banques pour lesquelles la puissance publique devra intervenir et les autres.

Mais, avouons-le, reconnaissons-le, ce texte ne pourra empêcher les faillites. La preuve en est que la banque Lehman Brothers constituait un idéal type de l'établissement d'investissement spéculatif.

Cependant, l'objectif principal de ce texte est ailleurs : il est de permettre et de contenir les futures alertes, c'est-à-dire de prévoir un réseau de digues capables d'empêcher l'inondation de nos établissements de dépôt lors d'un éventuel tsunami bancaire.

C'est pourquoi je souhaite insister sur le volet du texte relatif à la résolution des crises, contenu dans les titres II et III du projet de loi. Aux termes de ceux-ci, chaque établissement doit élaborer un plan préventif de rétablissement. En outre, l'Autorité de contrôle prudentiel, qui devient l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, le Fonds de garantie des dépôts, qui devient le Fonds de garantie des dépôts et de résolution, et l'Autorité des marchés financiers, se voient attribuer de nouvelles missions en matière de surveillance, mais aussi, et c'est important, des moyens d'action accrus en cas de crise.

Dans votre rapport, dont je relève l'exhaustivité, cher Richard Yung, vous vous félicitez de la mise en place « d'une architecture générale qui permet à l'autorité de résolution d'intervenir de manière forte dans des conditions d'urgence ». Vous avez raison. Dans ces cas, l'ACPR est dotée de pouvoir exorbitants : elle pourra par exemple « révoquer tout dirigeant responsable » de l'établissement entré en résolution et nommer un administrateur provisoire.

Ce mécanisme complexe, s'il reste perfectible, semble enfin avoir tiré les enseignements des dernières interventions de la puissance publique auprès des banques, en 2008.

Mes chers collègues, parmi les autres avancées du texte, je souhaite également relever les outils de lutte contre la spéculation sur les matières premières agricoles, alors que l'on sait l'effet dévastateur de la volatilité des prix de ces matières premières sur les producteurs comme sur les consommateurs, cependant que plane le spectre d'émeutes de la faim. Notre groupe défendra, lors de la discussion des articles, des amendements visant à renforcer la lutte contre cette spéculation.

S'agissant de la protection des consommateurs, le texte, reconnaissons-le, contient des progrès notables, notamment en direction des clients les plus fragiles, car il vient combler les lacunes des précédentes lois bancaires. Le plafonnement des commissions d'intervention prélevées sur un compte en cas de difficultés de paiement en est la disposition phare.

L'Assemblée nationale a amendé le texte initial en élargissant ce plafonnement à tous les clients particuliers, sans le réserver aux seules personnes en difficulté.

En matière de transparence et de lutte contre le blanchiment d'argent, le groupe du RDSE proposera des améliorations, en particulier quant au fonctionnement de TRACFIN et à la lutte, bien évidemment indispensable, contre les paradis fiscaux.

M. Jean Desessard. Très bien !

M. Jean-Michel Baylet. Néanmoins, il nous apparaît vain d'appréhender ce texte dans une perspective uniquement franco-française, sans prendre en compte, et c'est indispensable, le contexte international. En effet, est-il un domaine plus mondialisé et plus dématérialisé que la finance ?

C'est la raison pour laquelle je souhaite conclure mon intervention en attirant votre attention sur l'action menée au niveau européen, tout d'abord. Le groupe présidé par Erkki Liikanen, président de la Banque centrale finlandaise, a remis un ensemble de recommandations à la Commission européenne, en octobre 2012.

Michel Barnier, commissaire européen chargé du marché intérieur et des services, s'est saisi de ces pistes, dont une partie se retrouve également dans le projet dont nous discutons, et prépare une série de directives sur le sujet.

Parallèlement, le conseil des ministres européens des finances réuni les 13 et 14 décembre dernier a jeté les bases d'une Union bancaire sur le plan communautaire. Cette supervision unifiée des banques de la zone euro, qui a tant fait défaut ces dernières années, comme tant d'autres dispositions, devrait se mettre en place dans les prochains mois. Même s'il eût été préférable qu'elle intervienne plus tôt, elle constitue néanmoins un pas supplémentaire sur la voie de l'achèvement d'une véritable union monétaire dont nous avons tellement besoin.

Au niveau mondial, maintenant, la crise bancaire de 2007-2008 a conduit à une remise en cause du modèle de supervision et de régulation de la finance, dont les acteurs s'étaient de surcroît largement affranchis. Les accords de Bâle III ont été conclus à la fin de l'année 2010, sur l'initiative du G20. À ce jour, ses préconisations ne sont malheureusement pas entrées en vigueur et les États-Unis semblent s'acheminer vers un report de leur application.

Mis ainsi en perspective, le projet de loi français est à la fois insuffisant et capital.

Il est insuffisant – vous connaissez l'attachement des radicaux à la construction européenne –, car, sans avancées à l'échelle européenne et même globale, il sera aisément contournable et, pire, grèvera la compétitivité de nos banques.

Il est cependant capital, car il permet d'œuvrer, comme cela a pu être le cas avec le projet de taxe sur les transactions financières, en faveur de la diffusion des mécanismes de régulation et de supervision de la sphère financière.

Les choses bougent, en Europe notamment. Le Royaume-Uni a voté, en 2011, une réforme bancaire issue des conclusions du rapport Vickers, dont l'entrée en vigueur sera progressive, jusqu'en 2019. L'Allemagne a également engagé une réforme du secteur. Et que dire du référendum suisse du 3 mars dernier sur l'encadrement des bonus et des rémunérations des dirigeants de grandes entreprises ? (Exclamations sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP.)

M. Jean Desessard. Très bien !

M. Jean-Michel Baylet. C'est tout de même un signal dans le monde de la finance, mes chers collègues.

Pour toutes ces raisons, les sénateurs radicaux de gauche, même s'ils souhaitent que des améliorations soient apportées à ce texte, qu'ils auraient voulu plus ambitieux, voteront ce projet de loi pour les avancées qu'il présente et la légitimité qu'il donne à notre pays pour négocier à l'échelon européen comme à l'échelon international. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe écologiste et du groupe socialiste. - M. Jean Boyer applaudit également.)

 

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