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Débat sur le bilan du dispositif d'exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires

Intervention de monsieur Aymeri de Montesquiou

M. le président. La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la lecture du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur le régime des heures supplémentaires m'a plongé dans le monde des Shadocks : « pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? » (Sourires.)
Certes, le rapport souligne clairement que le dispositif d'exonération des heures supplémentaires présente une efficacité limitée pour un coût élevé.
Mais les trois scenarios décrits par les auteurs du rapport dans leur proposition n° 38 sont d'une complexité qui n'a d'égal que l'opacité de leur style...
Il convient de rappeler le contexte dans lequel ce dispositif a été mis en place : en 2007, l'économie mondiale était euphorique, exaltée par une croissance exceptionnelle qu'alimentait l'appétit insatiable des banques.
Dans son principe, le régime particulier des heures supplémentaires est simple : l'intégralité de la rémunération des heures supplémentaires est exonérée de l'impôt sur le revenu pour les salariés, et de cotisations sociales pour les entreprises.
Imaginé en 2007 dans une période de croissance, consacré par la loi TEPA, ce principe poursuivait à la fois un objectif politique et un objectif économique : augmenter le pouvoir d'achat des salariés en leur permettant de « travailler plus pour gagner plus » et remédier aux conséquences très négatives des 35 heures pour la compétitivité des entreprises et le pouvoir d'achat des salariés.
Cette mesure a permis l'assouplissement du dispositif des 35 heures, dont le coût cumulé depuis 1998 est estimé à 125 milliards d'euros. Elle l'a fait sans modifier la durée légale du travail, permettant aux salariés d'améliorer leur pouvoir d'achat et aux entreprises de mieux amortir leurs équipements.
La crise de septembre 2008 a complètement modifié le contexte international, européen et donc français. Aujourd'hui, après le bouleversement économique et monétaire provoqué par l'ampleur de la crise, un bilan de ce dispositif s'impose.
Soulignons-le, l'exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires constitue une niche ; elle entraîne pour l'État une perte de recettes de l'ordre de 4,1 milliards d'euros.
Mais elle entraîne aussi, pour un contribuable payé au SMIC, le gain d'un treizième mois de salaire et un allégement de charge fiscale d'un montant annuel de 130 euros.
Les entreprises recourent aux heures supplémentaires plutôt qu'elles ne créent des emplois : si donc ce dispositif ne crée pas d'emplois, il est source de pouvoir d'achat.
S'agissant enfin de son impact sur la croissance, évalué à 3 milliards d'euros, il est inférieur à son coût, lequel, je le répète, représente une dépense fiscale, et non budgétaire.
Aussi l'efficacité de ce dispositif, qui entraîne un manque à gagner pour l'État au moment où la priorité est d'augmenter les recettes pour réduire les déficits publics, est-elle remise en question.
Assurément, des adaptations sont indispensables. Le Conseil des prélèvements obligatoires envisage trois options.
La première consiste à supprimer le régime des heures supplémentaires ; elle paraît trop radicale, et par conséquent peu vraisemblable, dans la mesure où elle conduirait à mettre en cause tout l'édifice de la loi TEPA.
Je regrette pour ma part que les 35 heures n'aient pas été supprimées ; je peux néanmoins comprendre que les entreprises, encore très fragilisées par la crise, ne souhaitent pas un nouveau bouleversement.
La deuxième option consiste à cibler le dispositif sur les revenus les plus modestes, en supprimant l'exonération d'impôt sur le revenu qui lui est associée. Une telle mesure entraînerait un surcroît de recettes pour l'État d'un montant de 1,2 milliard d'euros, mais elle conduirait à exclure les classes moyennes du bénéfice du dispositif.
La troisième option, la plus modérée mais aussi la plus confuse, consiste à réintégrer les heures supplémentaires dans le calcul de l'allégement général sur les bas salaires, entraînant 640 millions d'euros d'économies pour l'État.
Les Shadocks ont encore une fois raison : « tout avantage a ses inconvénients et réciproquement. »
Aucun scenario n'a pour l'heure été retenu, mais une approche globale des prélèvements sociaux serait une option à ne pas écarter, malgré sa complexité : plutôt que de considérer seulement l'exonération des heures supplémentaires, ne conviendrait-il pas, en effet, d'envisager une réforme des prélèvements sociaux dans leur ensemble ?
Ce qui se conçoit bien s'énonce clairement. J'avoue que la lecture des avis de la Cour des comptes m'a plongé dans la plus grande perplexité ; aussi, je serais tenté d'esquiver un choix, alors que j'en perçois mal tous les avantages et tous les inconvénients. C'est la raison pour laquelle je chercherai une échappatoire qui permette de supprimer la dépense fiscale des heures supplémentaires telles qu'elles ont été mises en place par la loi TEPA.
Une TVA anti-délocalisation permettrait, par une baisse des charges salariales et patronales, de conserver leur statut particulier aux heures supplémentaires, qui retrouveraient, espérons-le, toute leur justification dans une reprise qui s'annonce.
Cela permettrait, d'une part, de payer un salaire net supérieur et, d'autre part, de rendre plus compétitifs les produits français, d'inverser ainsi le flux des délocalisations et donc de créer du travail en France.
Comment simplifier un système si complexe dont les conséquences sont difficilement intelligibles, même par les parlementaires, et peut-être aussi par ceux qui l'ont conçu ? En choisissant un concept qui sera compris par tous !
Pour conclure, je m'abriterai, pour masquer ma perplexité, derrière Albert Einstein, qui déclarait : « La chose la plus difficile à comprendre au monde, c'est l'impôt sur le revenu. » (Sourires.)

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