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Débat sur les conclusions de la mission commune d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l'État et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle

Intervention de Jacques Mézard

Jacques MEZARD

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle, à la demande du groupe RDSE, le débat sur les conclusions de la mission commune d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l'État et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale (n° 611, 2011-2012).

La parole est à M. Jacques Mézard, président du groupe RDSE, auteur de la demande.

M. Jacques Mézard, président du groupe RDSE, auteur de la demande. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission commune d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l'État et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale avait été constituée le 6 juillet 2011 à la demande du groupe RDSE, conformément au règlement du Sénat.

Après avoir présidé à la mise en place de cette mission d'information, j'avais rapidement cédé la place à notre ancienne collègue Anne-Marie Escoffier, qui a mené à bien cette mission avec Charles Guené, rapporteur.

Je tiens à souligner le très important travail réalisé par cette mission sur un dossier difficile et à remercier les collègues, nombreux, qui y ont participé, notamment Anne-Marie Escoffier et Charles Guené. Ils ont apporté un éclairage nouveau et ont constitué une contribution majeure au débat qui a suivi la très controversée réforme de la taxe professionnelle.

Notre Haute Assemblée remplit très clairement sa mission constitutionnelle en produisant de tels travaux, et plus encore en permettant aux représentants des territoires d'en débattre dans notre hémicycle avec le Gouvernement. C'est l'application de l'article 24 de la Constitution, le Sénat représentant, tant qu'il le pourra, les collectivités territoriales.

M. Alain Gournac. Pourvu que ça dure !

M. Jacques Mézard. En effet !

Nous regrettons d'avoir dû inscrire dans notre ordre du jour réservé ce débat sur les conclusions de la mission d'information, conclusions qui furent publiées le 26 juin 2012, car ce débat, qui avait toute sa place dans une semaine sénatoriale de contrôle, n'a jusque-là jamais pu être inscrit à ce titre, malgré nos demandes réitérées lors des conférences des présidents.

N'arrivant pas à obtenir satisfaction sur une demande pourtant tout à fait légitime, il ne nous semblait pas pour autant raisonnable d'attendre plus longtemps avant de débattre des conclusions de ce rapport. Au passage, je rappelle que ces conclusions avaient fait l'objet d'un report de quelques mois pour ne pas interférer avec la période électorale du printemps de 2012, mais aussi pour obtenir l'ensemble des données sur le produit des nouvelles impositions pour 2011, données que les membres de la mission n'avaient d'ailleurs pu obtenir dans leur intégralité, malgré ce délai supplémentaire.

Avant d'aborder les conclusions et les propositions du rapport, je reviendrai rapidement sur les conditions d'adoption de cette réforme de la fiscalité locale, ou du moins de ce qui nous avait été présenté comme telle, dont la mesure emblématique avait été la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la contribution économique territoriale, prévus par l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010.

Il y eut une longue discussion, parfois fastidieuse mais parfois passionnante, à l'Assemblée nationale et plus encore au Sénat, discussion toujours bien ancrée dans la mémoire de ceux qui l'ont vécue, voire pour certains « subie ». Il n'est néanmoins pas inutile, à mon sens, d'y revenir aujourd'hui. D'ailleurs, monsieur le ministre, j'ai relu ces débats ainsi que votre contribution personnelle très intéressante en première comme en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

Les membres de notre groupe, comme nombre de sénatrices et de sénateurs de tous bords, ont très majoritairement – mais pas unanimement, je salue à cet égard mon collègue Gilbert Barbier – porté un regard critique sur une réforme qui a été élaborée de manière trop précipitée, dans le flou et sans véritable concertation avec les élus locaux et les parlementaires.

D'ailleurs, le manque de clarté de cette réforme ainsi que de nombreuses erreurs et approximations avaient à l'époque conduit les rapporteurs généraux des deux chambres à récrire intégralement l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010. Le Sénat avait consacré plus de treize heures en séance publique aux 514 alinéas d'un amendement resté célèbre de notre excellent collègue Philippe Marini, alors rapporteur général du budget.

À l'époque, des parlementaires de tous les groupes avaient regretté, selon leur degré de solidarité ou de non-solidarité avec le Gouvernement, l'absence totale ou quasi totale de simulations, en particulier concernant les effets de la réforme pour les collectivités territoriales, mais également pour l'État et les entreprises.

Cette réforme, adoptée sans qu'en soit évalué suffisamment l'impact, méritait donc, comme cela était d'ailleurs prévu dans le texte, d'être observée avec la plus grande attention une fois mise en œuvre. Les travaux de la mission ont permis d'en dresser un bilan au moins partiel.

Aujourd'hui, plus de trois ans après, force est de constater que les travaux des parlementaires de la mission commune d'information ont été rendus plus difficiles du fait de la non-communication des éléments chiffrés qui avaient été demandés.

Hélas, monsieur le ministre, je crains que l'absence de simulations, qui entrave de fait le travail des parlementaires et leur capacité à élaborer le droit de façon éclairée, n'appartienne pas uniquement au passé. Lors de l'examen de la loi de finances pour 2013, nous nous rappelons le vif émoi causé dans cet hémicycle par l'adoption à l'Assemblée nationale, sans que le Sénat puisse se prononcer – mais la faute n'en incombe pas au Gouvernement –, d'un certain nombre de modifications substantielles concernant les finances des collectivités territoriales. Je pense au passage du texte – rapide, puisqu'il n'y eut pas de débat ! – à l'Assemblée nationale, le 14 décembre dernier.

Ces modifications, et ce n'est pas sans rapport avec le travail de notre mission, concernaient notamment les fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et des droits de mutation à titre onéreux. Là aussi, nous ne pouvons que regretter la persistance d'une certaine politique d'absence de communication des simulations nécessaires.

M. Jean-Pierre Plancade. Absolument !

M. Jacques Mézard. J'ai l'habitude de dire les mêmes choses, quel que soit le gouvernement.

M. Alain Gournac. C'est vrai !

M. Jacques Mézard. Je souhaite, au nom de mon groupe, monsieur le ministre, que le Gouvernement soit très vigilant sur ce point et ne reproduise pas des errements que ses propres membres avaient dénoncés par le passé, lorsqu'ils étaient parlementaires de l'opposition. Ce doit aussi être cela, le changement ; sinon, c'est la continuité aujourd'hui !

Lors du débat sur la réforme de la taxe professionnelle, le président du groupe socialiste de l'époque, M. Jean-Marc Ayrault, aujourd'hui Premier ministre, déclarait devant l'Assemblée nationale à l'attention de l'ancien gouvernement : « C'est donc une décision extrêmement lourde de conséquences que vous voulez prendre, et ce sans avoir réalisé les simulations nécessaires ». Il est donc permis d'espérer, monsieur le ministre, que l'alternance puisse s'accompagner de nouvelles pratiques. Mais, pour l'instant, nous attendons toujours un certain nombre de chiffres et de tableaux. Ce n'est pourtant pas faute de les réclamer !

À la lecture du travail très complet de la mission, on constate que la suppression de la taxe professionnelle avait un premier objectif : renforcer l'attractivité et la compétitivité de la France en allégeant la pression fiscale des entreprises.

La taxe professionnelle, je le rappelle, était un impôt considéré par certains comme « anti-économique », d'aucuns l'ayant même qualifié « d'imbécile ». Réformé soixante-huit fois en trente-trois ans, cet impôt était, certes, à bout de souffle et il était nécessaire de le faire évoluer vers un impôt plus lisible, plus juste et sans effet négatif sur l'économie. Cet objectif n'a malheureusement pas été atteint, bien au contraire.

Ne serait-ce qu'en termes de simplicité, il est délicat d'expliquer à nos concitoyens que nous avons remplacé une ligne de ressources par sept lignes différentes, dans nombre de collectivités. Il est donc difficile d'exposer les règles de fonctionnement sur le terrain.

Et a-t-on réellement renforcé la compétitivité des entreprises françaises,…

M. Claude Bérit-Débat. Ce n'est pas sûr du tout !

M. Jacques Mézard. … mis un frein à la désindustrialisation et aux délocalisations, depuis l'adoption de cette réforme ? Je crains que la fréquence avec laquelle ces sujets reviennent devant notre hémicycle ne démontre que la situation, loin de s'être améliorée, pourrait même avoir en partie empiré ces dernières années.

Trois ans plus tard, nous nous posons toujours les mêmes questions : comment renforcer la compétitivité et retrouver une croissance durable ? Dans son excellent rapport, remis en novembre dernier, Louis Gallois a d'ailleurs formulé des propositions fort intéressantes à ce sujet. Le Parlement s'est au demeurant prononcé sur certaines d'entre elles, positivement en ce qui nous concerne, monsieur le ministre. Je n'y reviens pas.

En tout cas, la réforme de la taxe professionnelle telle qu'elle a été conduite par la précédente majorité n'était certainement pas, pour la majorité d'entre nous, la panacée. Personne ne croyait d'ailleurs à l'époque, pas même les chefs d'entreprises, qu'en supprimant d'un « coup de baguette magique » la taxe professionnelle nous trouverions le remède miracle aux difficultés de notre économie et à notre déficit de compétitivité.

Comme on le souligne dans le rapport, la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la contribution économique territoriale n'ont jamais compté au nombre des préoccupations centrales des entreprises. Les conclusions du rapport sénatorial sont tout à fait claires de ce point de vue : « Il apparaît clairement que la fiscalité, notamment locale, n'est pas déterminante pour les décisions d'implantation, à l'exception de cas bien spécifiques ».

Nous faisons toujours face aux mêmes défis, de manière amplifiée. La réforme a eu des effets positifs, en tout cas reconnus comme tels par les entreprises, mais ceux-ci sont contrastés, comme le souligne très objectivement le rapport de la mission commune d'information, selon les secteurs d'activité. Les entreprises de production semblent être les principales bénéficiaires, même si elles ne sont pas les seules.

Cependant, les allégements résultant du remplacement de la TP par la CET, elle-même composée de la cotisation foncière des entreprises, la CFE, et de la CVAE, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, sont contrebalancés par les impositions nouvelles qui ont été mises en place et par l'augmentation « mécanique » de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés du fait de la suppression de la TP qui réduisait l'assiette de ces impôts acquittés par les entreprises.

Enfin, et nous étions nombreux à le dire à l'époque, les auteurs du rapport ont constaté qu'il est « difficile d'affirmer que la réforme de la taxe professionnelle a davantage favorisé les entreprises soumises au risque de la délocalisation ».

Quelles ont été les conséquences pour l'État de cette réforme ? Tout d'abord, son coût, évalué à 4,5 milliards d'euros en rythme de croisière, serait, selon les auteurs du rapport, « conforme aux prévisions » et « comparable à celui des précédentes réformes ».

Cela ne les empêche pas de déplorer les possibilités très limitées de suivre les effets de la réforme, et de parvenir à des propositions qui constituent un aveu inquiétant sur les faiblesses de notre démocratie parlementaire, puisqu'ils demandent au Gouvernement de « fournir régulièrement au Parlement une série d'indicateurs précis permettant d'apprécier objectivement les effets de la réforme »…

Enfin, outre le renforcement de la compétitivité des entreprises, l'autre objectif principal de la réforme de la taxe professionnelle était de simplifier la fiscalité locale. Est-elle plus simple aujourd'hui ? Poser la question, c'est déjà malheureusement y répondre.

Les collectivités locales, et cela nous inquiète chaque jour davantage, monsieur le ministre, sont dans le plus grand flou quant aux conséquences de cette réforme, dont les différents éléments prennent effet progressivement. Il s'agit, pour nos collectivités locales, d'une véritable bombe à retardement.

Un exemple récent illustre le flou dans lequel les collectivités doivent prendre des décisions : il s'agit de la fixation de la cotisation minimale de CFE, la contribution foncière des entreprises. La mission d'information préconisait déjà dans son rapport que « l'État place au rang de priorité l'assistance des communes sur ce sujet difficile ». Cela a donné lieu à bien des errements, suscité des difficultés et obligé les collectivités à procéder à des votes successifs et contradictoires.

Les conseils municipaux et les instances délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI, ne disposaient d'aucune simulation lorsqu'ils ont délibéré pour fixer cette cotisation minimale au titre de 2012. Les montants ainsi adoptés ont pu conduire à des augmentations brutales d'imposition pour de nombreuses entreprises, TPE et PME.

Ce qui est certain, c'est que le principe de l'autonomie fiscale des collectivités a été très fortement dégradé par la réforme de la taxe professionnelle. Cette dégradation a pris des proportions différentes d'une collectivité à l'autre.

Outre l'atteinte portée à l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales, cette réforme a aussi conduit à une « re-centralisation » de facto, à travers un renforcement de la dépendance des collectivités vis-à-vis des dotations de l'État.

La principale conséquence pour les collectivités territoriales, monsieur le ministre, a été une très grande incertitude sur leurs ressources et une exposition plus importante aux aléas de la conjoncture. À titre d'exemple, selon le rapport, 87 % des ressources des régions évolueraient « selon une dynamique incertaine », car, d'une part, le produit de la CVAE risquait de stagner dans le contexte économique actuel – nous l'avions dit, nous le constatons – et, d'autre part, le produit des IFER, les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux, était assis sur des assiettes non-indexées sur l'inflation.

Cette indexation a été adoptée voilà moins d'un mois, en particulier grâce à la détermination de notre rapporteur général, François Marc.

Ces conséquences nous inquiètent particulièrement en tant que représentants des collectivités locales, monsieur le ministre, car la réforme de la taxe professionnelle a renforcé les inégalités entre les collectivités territoriales, sans être pour autant l'occasion de la mise en place de dispositifs de péréquation véritablement justes et efficaces pour compenser les effets qui se font aujourd'hui pleinement sentir.

Monsieur le ministre, les effets du mode de péréquation sur les inégalités territoriales sont décrits en page 83 du rapport. La constatation qui y est faite ne peut que nous inquiéter. Il apparaît que « la CVAE est concentrée, à hauteur de 32,8 % au sein de la région Île-de-France, alors que cette région représentait "seulement" 13,3 % de l'ancienne taxe professionnelle ».

« À compter de l'année 2011, la région Île-de-France bénéficiera pleinement de la croissance de 100 % du produit de CVAE présent sur son territoire. »

Un tel constat ne laisse pas de nous inquiéter, surtout en termes de péréquation.

Pour conclure, monsieur le ministre, quelle est la position du Gouvernement sur les propositions faites par le rapporteur et par la mission commune d'information, en particulier sur les objectifs en matière de péréquation ?

La suppression de la taxe professionnelle a amplifié la demande de nos collectivités locales. À cet égard, mais il est inutile d'insister, les annonces récentes et les votes intervenus à l'Assemblée nationale nous inquiètent particulièrement.

J'aimerais donc connaître votre opinion, monsieur le ministre, sur le problème particulièrement prégnant soulevé à juste titre par le rapporteur et les membres de la mission commune d'information. Nos questions appellent des réponses de votre part. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

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