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Débat sur les effectifs de la fonction publique

Intervention de madame Anne-Marie ESCOFFIER

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M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, ouvrir un débat sur les effectifs de la fonction publique à quelques jours seulement de l'examen des crédits pour 2011 de la mission « Fonction publique » relève à double titre de l'exercice d'équilibriste : il s'agit en effet de parer au risque de redondance et de ne pas déflorer le sujet spécifique de l'évolution des effectifs et du financement des carrières des agents publics.

Je m'en tiendrai donc aujourd'hui au seul aspect qualitatif de la fonction publique, un aspect auquel sont, au demeurant, particulièrement attachés les Français puisque, au-delà de la fonction publique en tant que telle, ils accordent au « service public » des vertus presque magiques.

Il est d'ailleurs paradoxal de constater dans nos bourgs ruraux, mais aussi dans nos banlieues dites « difficiles », la demande pressante de « plus de service public »,…

M. Jacques Mahéas. Eh oui !

Mme Anne-Marie Escoffier. … c'est-à-dire souvent de « plus de service au public », et les critiques parfois virulentes formulées à l'égard des fonctionnaires et agents de la fonction publique.

Je veux rendre justice à ces personnels et souligner combien, dans leur ensemble, ils ont un sens aigu du devoir au service de la collectivité, alors même que les conditions d'exercice de leurs fonctions, multiples et diverses, se sont modifiées et complexifiées.

On ne peut, à cet égard, que se féliciter du long travail de réflexion qui a été conduit sur la notion de « métier », une notion rejetée pendant de nombreuses années par l'ensemble des partenaires et aujourd'hui entrée, presque naturellement, dans le vocabulaire ordinaire de la fonction publique. Il était temps, en effet, d'admettre que le service public exige des compétences, des talents, des savoir-faire qui s'inscrivent pleinement dans des « métiers » particuliers plus que dans des « corps », voire des « cadres d'emplois », ce qui était déjà, à mon sens, un vrai progrès. Les métiers de la fonction publique sont une petite révolution à travers ce qu'ils emportent de reconnaissance de la spécificité d'un « art » particulier au service d'autrui.

On devrait pouvoir aussi se féliciter des dispositions de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique en ce qu'elles ouvraient enfin les portes entre les trois fonctions publiques, jusque-là solidement cloisonnées. L'objectif premier était bien de donner une véritable flexibilité, une véritable souplesse, de nouvelles possibilités de déroulement de carrière à des fonctionnaires, par force quelque peu statiques. Il serait intéressant de pouvoir mesurer aujourd'hui, un an après la promulgation de cette loi, quels en ont été les effets concrets.

J'ai en effet tendance à craindre que son application ne soit contrariée par la mise en œuvre concomitante de la révision générale des politiques publiques,…

M. Roland Courteau. C'est sûr !

Mme Anne-Marie Escoffier. … cette RGPP dont je voudrais souligner le dévoiement.

Je ferai un bref point d'histoire pour rappeler que la RGPP est le pur produit de la LOLF, une LOLF qui fut adoptée unanimement parce qu'elle était regardée par tous comme un outil moderne, efficace, transparent, de gestion du budget de l'État.

M. Jacques Mahéas. C'est ce qu'elle devrait être !

Mme Anne-Marie Escoffier. Mais cet outil est venu bousculer l'organisation des administrations de l'État, qui ont dû se restructurer pour répondre aux nouvelles obligations des « programmes », des « missions », des « budgets opérationnels de programme »…

La RGPP est apparue comme le deuxième étage d'une immense fusée, porteuse en son socle d'un arsenal complexe de déconcentration et de décentralisation. D'où la place prépondérante donnée au préfet de région, avec ses directions techniques satellites, et l'espace réduit à la sécurité et à la gestion de crise accordé au préfet de département. D'où, aussi, la réflexion traduite dans la loi de 2005 de l'acte II de la décentralisation.

Alors que cette révision générale des politiques publiques, dont on oublie trop souvent qu'elle s'applique à toute la fonction publique, c'est-à-dire également à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière, aurait dû conduire à une réflexion de fond sur les structures, mais aussi sur leur fonctionnement, leurs méthodes, elle s'est cristallisée sur la réduction des effectifs.

M. Roland Courteau. Exactement !

Mme Anne-Marie Escoffier. La réduction des effectifs est désormais un leitmotiv, qui gomme tous les autres aspects de cette révision. Il en est fait une application systématique, et cela est rappelé avec force dans les lettres de cadrage aux administrations de l'État. Chacune de ces dernières a beau tenter de justifier ses besoins, la machine infernale est en marche et n'accepte que de maigres dérogations au principe intangible du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

Loin de moi l'idée de défendre à tout prix l'augmentation des effectifs, ou même leur maintien ; loin de moi de ne pas admettre l'absolue nécessité de réduire le déficit de l'État.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !

Mme Anne-Marie Escoffier. Mais n'existe-t-il pas d'autres voies, encore inexplorées, qui permettraient aux services de l'État de s'organiser pour le meilleur bénéfice de tous, usagers et administrés autant que personnels de l'État ?

S'est-on suffisamment demandé quelles étaient les raisons de ces sorties intempestives de la fonction publique ? Je pense ici, notamment, à certains départs anticipés de policiers ayant choisi la retraite plutôt que de poursuivre leur activité dans des conditions qu'ils jugeaient probablement insupportables

S'est-on interrogé sur la perte de mémoire administrative, sur la rupture de la chaîne de transmission, sur la nécessité de recruter un jour, plus tard, massivement, pour rendre à la fonction publique sa juste efficacité ?

La rigidité excessive du concept d'efficience, arrivé avec la LOLF, ruine les efforts de certaines administrations pour se maintenir à un niveau d'activité raisonnable, convenable au regard de leurs missions. Il n'est que de penser à la justice, à l'éducation nationale ou à la police, que j'évoquais il y a un instant.

La même rigidité s'applique aujourd'hui à la fonction publique hospitalière et nombre de services hospitaliers s'inquiètent des directives économiques données aux agences régionales de santé pour gérer au plus près leurs budgets, trop souvent au détriment des patients.

S'agissant, enfin, de la fonction publique territoriale, je voudrais m'inscrire en faux contre cette idée selon laquelle les collectivités territoriales auraient créé des emplois sans compter,…

M. Roland Courteau. Très bien !

Mme Anne-Marie Escoffier. … emplois qui mettraient maintenant leurs budgets en difficulté.

La décentralisation de 1982 avait conduit, dans les premières années, à des excès, qui ont depuis été reconnus par tous. Il est clair que les collectivités se sont assagies à cet égard, car les exécutifs locaux ont bien perçu les difficultés auxquelles les exposerait une gestion non maîtrisée de leurs effectifs. Les dernières fortes augmentations enregistrées sont consécutives au transfert de compétences en matière d'éducation et de routes.

M. Roland Courteau. Voilà !

Mme Anne-Marie Escoffier. Tout juste faut-il admettre que la quasi-généralisation des intercommunalités a suscité des créations d'emplois, à l'instar de la mise en place des pays, qui n'ont pas su rester des lieux de réflexion et se sont transformés en structures consommatrices de moyens.

S'agissant donc, globalement, des effectifs des fonctions publiques, et sans méconnaître les efforts collectifs qui doivent être consentis par l'ensemble des acteurs publics, il me paraîtrait dangereux de vouloir à toute force entrer dans une stratégie d'économies, une stratégie qui ignorerait l'intérêt général, qui ne se préoccuperait pas de la dignité du travail des agents publics et qui, sans raison ni mesure, sacrifierait une génération d'administrés et d'administrations.

M. Jacques Mahéas. C'est pourtant ce que fait le Gouvernement !

Mme Anne-Marie Escoffier. Je suis sûre que le Gouvernement ne le veut pas et je forme le vœu, avec l'ensemble des membres du groupe du RDSE, qu'il trouvera les voies et raisons de la sagesse. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

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