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Discussions générales

Projet de loi de réforme des collectivités territoriales _ Texte n° 60 (2009/2010)

Intervention de monsieur Jean-Michel Baylet _ Première lecture

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Michel Baylet.

M. Jean-Michel Baylet. Madame la présidente, messieurs les ministres, mes chers collègues, le comité pour la réforme des collectivités locales et la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales ont dressé le bilan de la décentralisation, que nous avons initiée en 1982, non sans mal et contre l’actuelle majorité – cela a été rappelé. Jean-Pierre Sueur a d’ailleurs eu raison de souligner que certaines des déclarations faites à cette époque mériteraient aujourd’hui d’être retrouvées et publiées.

La décentralisation a été ensuite approfondie par deux lois : la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, que nous avons votée même si elle était proposée par la droite, et la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

S’appuyant davantage, hélas ! sur les recommandations du rapport Balladur que sur celles de la mission de notre collègue Claude Belot, que je salue à mon tour, le Gouvernement nous a soumis, depuis le début de la session, une série de textes destinés à bouleverser le paysage institutionnel local. Malheureusement, ce bouleversement ne va pas dans le bon sens !

J’ai déjà eu l’occasion de dire ici qu’il était nécessaire de progresser sur la question de la clarification des compétences, ainsi que sur un certain nombre de problèmes liés à la fiscalité locale. J’ai également rappelé qu’il fallait s’interroger sur le renforcement de la démocratie de proximité.

Toutefois, mes chers collègues, était-il bien opportun d’engager un si vaste chantier dans un contexte de graves difficultés économiques, sachant que les collectivités locales jouent le rôle d’amortisseur social et qu’elles sont le premier investisseur national ?

Est-ce bien raisonnable de nous proposer, de surcroît à trois mois des élections régionales, messieurs les ministres, un texte qui touche fondamentalement à la représentativité des élus locaux ? Comme cela a été répété depuis le début des discussions sur l’ensemble des textes relatifs à la réforme des collectivités territoriales, ne pouviez-vous pas au moins nous proposer un calendrier d’examen cohérent ?

Toute cette entreprise, parce qu’elle est guidée par des impératifs politiques et politiciens, est menée en dépit du bon sens. La logique commandait bien entendu que soit d’abord posée la question des rôles : qui fait quoi ? De la clarification des compétences aurait pu découler une vraie réforme menée dans le consensus.

Au lieu de cela, nous avons dû nous prononcer à la hâte sur le sort de l’un des principaux leviers des finances locales, la taxe professionnelle, que vous avez exécutée, et c’est seulement en 2011 que nous nous pencherons sur le volet fondamental de la clarification des compétences, qui aurait dû être le volet initial de cette réforme.

À ce stade des débats, l’article 35 du projet de loi tend juste à poser des principes, qui encourent d’ailleurs le risque d’une censure du Conseil constitutionnel parce qu’ils sont dénués de portée normative.

Mais une fois encore, malgré les réserves, voire souvent les vives oppositions formulées par l’ensemble des associations d’élus et de nombreux représentants de la majorité, le Gouvernement met les parlementaires au pied du mur avec un texte bouleversant l’équilibre institutionnel local sans pour autant apporter les bonnes réponses.

L’idée d’évaporation des départements et des communes, revendiquée par certains esprits, est clairement mise en œuvre dans ce projet de loi, avec la création des deux couples que constituent, d’une part, les communes et l’intercommunalité et, d’autre part, le département et la région.

Si l’achèvement de la carte intercommunale est une bonne chose, elle ne doit pas consister à diluer les communes. Les débats en commission ont démontré, si besoin était, la difficulté à trouver un bon équilibre quant à la représentation des communes au sein des conseils communautaires. Il faudra être très vigilant, d’autant que la métropole va, de son côté, absorber des communes dans la mesure où celles-ci perdront une partie de leurs compétences et de leur autonomie financière.

Par ailleurs, les pouvoirs exorbitants – et ce n’est pas ça non plus, la décentralisation ! – donnés au préfet dans le processus de création des communes nouvelles, par exemple, ou, pire encore, au niveau du schéma départemental de coopération intercommunale sont le signe d’une tentative de recentralisation. Or, la concertation avec les élus doit être au centre de la réorganisation territoriale, sans quoi il serait vain de parler de démocratisation des institutions locales.

Les articles 12 et 13, qui favorisent le regroupement des départements et des régions, ajoutés au dispositif de captation des compétences départementales par la métropole, menacent l’existence même des départements.

Certes, messieurs les ministres, vous vous retranchez derrière l’argument fallacieux du fameux « mille-feuilles ». Outre le fait que ce constat est faux, puisque sept autres pays européens au moins ont autant d’échelons locaux que la France, la création des métropoles et des pôles métropolitains ne permet pas de simplifier l’organisation administrative territoriale. C’est une véritable pièce montée que vous nous proposez !

Vous nous présentez cette fusion comme un moyen de rationaliser la dépense publique : les élus coûteraient trop cher, ils seraient trop dépensiers.

Messieurs les ministres, l’Assemblée des départements de France, l’ADF, s’est naturellement penchée sur cette question et a conclu que la rationalisation de la dépense publique reposait avant tout sur une bonne répartition des compétences. C’est donc bel et bien par ce débat que nous aurions dû commencer !

Par ailleurs, l’étude que l’ADF a fait réaliser rappelle aussi que les surcoûts sont pour une part liés à l’existence de financements croisés, nombre d’entre eux étant, je vous le rappelle, messieurs les ministres, amorcés sur l’initiative de l’État. Et, naturellement, je vous reparlerai de la ligne à grande vitesse, la LGV en Poitou-Charentes, Aquitaine et Midi-Pyrénées, que vous nous demandez de cofinancer à 50 %, ce qui correspond à plusieurs milliards d’euros, au moment même où vous montrez du doigt les financements croisés. En d’autres temps, l’État avait pourtant assumé la ligne Paris-Lyon-Marseille.

Pour autant, au risque de vous étonner, je ne veux pas pointer du doigt ces financements croisés, dans la mesure où ils sont souvent indispensables pour la réalisation de grands équipements structurants. La commission des lois, et elle a raison, souhaite les voir encadrés plutôt que supprimés.

Enfin, je terminerai sur le corollaire de la volonté affichée de fusionner les départements et les régions : les conseillers territoriaux.

Avec l’adoption récente du projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, le premier chèque en blanc destiné à instituer ces super-élus off-shore a été signé par la majorité, et pas dans les meilleures conditions. Car l’éclatement en trois textes pour la création des conseillers territoriaux nous prive d’un vrai débat démocratique.

En effet, bien que nous soyons à la deuxième étape de cette réforme, nous ne connaissons ni le nombre des conseillers territoriaux, ni leur mode d’élection.

J’ai bien entendu le marchandage auquel vient de se livrer le groupe de l’Union centriste ; un procédé rare en séance publique ! Celui-ci serait prêt à voter la création des conseillers territoriaux à condition que vous acceptiez d’introduire une belle dose de proportionnelle dans le mode de scrutin choisi, messieurs les ministres, car cela pourrait lui permettre d’obtenir un grand nombre d’élus. Vous allez bien sûr accepter cet arrangement, car vous n’étiez pas assurés de réunir une majorité pour faire adopter cette disposition ; vous pouvez donc remercier le groupe de l’Union centriste. Mais, vous en conviendrez, c’est tout de même une méthode de gouvernement originale et c’est singulier au regard du respect de la démocratie parlementaire !

En outre, vous organisez une extraordinaire confusion institutionnelle en inventant un élu censé à la fois représenter la proximité, ce qui est la vocation du département, et assurer une mission stratégique, ce qui est du ressort des régions. Cela fait beaucoup pour un seul homme (Mme Christiane Hummel s’exclame.), qui détiendra deux mandats qui comptent pour un. Et, quoi qu’on en dise, compte tenu de leur aire de représentativité, les conseillers territoriaux ne seront pas des élus de proximité.

Enfin, et cet élément constituera peut-être une issue de secours, le dispositif de création de cet élu représentant deux collectivités nous interpelle sur le plan constitutionnel.

Mes chers collègues, la France est riche de ses quelque 500 000 élus locaux qui œuvrent tous les jours au service de nos concitoyens. Les maires, les conseillers généraux et les conseillers régionaux sont les ressorts du développement de notre territoire, et leur existence fonde la démocratie locale.

Messieurs les ministres, depuis ses débuts, la réforme des collectivités que vous envisagez porte atteinte aux fondements de la République. Hier, la réforme de la taxe professionnelle faisait peu de cas du principe d’autonomie fiscale. Aujourd’hui, ce projet de loi portant réforme des collectivités territoriales introduit de nombreux risques, y compris des risques quant aux équilibres républicains. Le conseiller territorial ajoutera une incertitude « constitutionnelle » du fait de sa représentativité écartelée.

Pour toutes ces raisons, les radicaux de gauche n’approuveront pas ce texte visant à démanteler la décentralisation. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

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