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Discussions générales

Proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes

Intervention de Jacques Mézard, rapporteur de la commission des lois

Jacques MEZARD

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M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jacques Mézard, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, ce dossier fut une longue marche, et je me réjouis de l'évolution de la position du Gouvernement. C'est à la mode de changer, et, quand cela va dans le bon sens, on ne peut que s'en réjouir ! (Sourires.)

Avec les membres de mon groupe, j'ai voulu créer une commission d'enquête sur la question des autorités administratives indépendantes. Sous la présidence de Marie-Hélène Des Esgaulx, cette instance a beaucoup travaillé, auditionnant notamment les 42 présidents d'autorités administratives indépendantes.

Mon idée n'était pas de proposer la suppression des autorités administratives indépendantes, mais de faire en sorte qu'elles soient dotées d'un statut général et d'en diminuer le nombre, afin que cette appellation ne s'applique qu'à des organismes prenant effectivement des décisions administratives et réellement indépendantes, ce qui n'est pas toujours le cas.

Au début des travaux de la commission d'enquête, le secrétaire général du Gouvernement s'était montré hostile à l'idée d'un statut général. Nous voici, après un long combat, parvenus à la troisième lecture de ces textes devant notre assemblée.

Je suis de ceux qui considèrent que notre pays est doté d'une haute fonction publique compétente et de haut niveau, mais, dans une véritable démocratie, il est bon que celle-ci exerce sa mission sous l'autorité des élus, et non l'inverse.

Nous sommes donc appelés, aujourd'hui, à tirer le bilan de ce marathon législatif. Je renvoie à mes différents rapports pour exposer le contenu de ces textes. À ce stade et en me réjouissant que nous allions au bout du processus, je me bornerai à quelques observations générales.

Ce processus témoigne, tout d'abord, d'une parfaite articulation entre les deux missions du Parlement dans un régime représentatif : contrôler et légiférer. Monsieur le secrétaire d'État, le Parlement est capable, quand on le laisse travailler, d'exercer ces deux missions et ce n'est pas en réduisant le nombre des parlementaires de moitié que l'on fera avancer les choses… (M. Patrick Abate applaudit.)

Je ne délivre pas là d'ailleurs un message subliminal, tant cette proposition est équitablement partagée dans différents groupes politiques… (Sourires.)

Les autorités administratives et publiques indépendantes sont un sujet de réflexion désormais ancien, et je souhaite rendre hommage aux travaux réalisés par notre ancien collègue, le doyen Gélard, sur lesquels nous nous sommes appuyés.

Je suis heureux de constater que, au terme des débats législatifs, huit des onze propositions de la commission d'enquête sont, au moins partiellement, mises en œuvre par ces textes. Il a fallu trouver un consensus entre les deux assemblées, ce qui n'a empêché ni le débat ni la confrontation.

Je dois remercier notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, qui a présidé efficacement la commission d'enquête (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.), le questeur Jean-Léonce Dupont, qui s'est joint à nous pour le dépôt de ces propositions de loi (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.), et le ministre Alain Richard qui a apporté son expertise et nous a permis d'avancer positivement. À l'Assemblée nationale, le rapporteur, le président Jean-Luc Warsmann, a également beaucoup contribué à ce que nous arrivions à trouver ensemble une solution.

Fixer un statut général à ces autorités n'était pas particulièrement facile ! À ce jour, il en existe quarante-deux. Pendant longtemps, nous avons assisté à une véritable prolifération, le Parlement y apportant d'ailleurs, dans la plupart des cas, sa validation. Les gouvernements successifs entendaient ainsi laisser à des autorités administratives indépendantes la responsabilité de certains domaines d'action.

Nous vous proposons aujourd'hui de passer de quarante-deux à vingt-six. Pour ceux qui ont particulièrement travaillé sur ces textes, comme Marie-Hélène Des Esgaulx et moi-même, c'est encore trop ! Nous avons dû faire des concessions, en particulier sur la Commission nationale du débat public, qui n'est pas une autorité, ou sur le Médiateur national de l'énergie, dont je salue la capacité de lobbying… (Sourires.)

Pendant des mois, nous avons pu constater que certaines autorités administratives indépendantes ont une capacité à pratiquer le lobbying et à considérer qu'elles sont non seulement indépendantes, mais, qui plus est, au-dessus de tout contrôle… C'est quelque chose d'absolument exceptionnel et qui n'a jamais cessé pour certaines d'entre elles !

M. Didier Marie. Des noms ! (Sourires.)

M. Jacques Mézard, rapporteur. Tout est inscrit dans les rapports que nous avons publiés, mon cher collègue.

M. Philippe Bonnecarrère.Nous les avons lus !

M. Jacques Mézard, rapporteur. Il a donc fallu beaucoup de détermination pour aller jusqu'au bout, et toute notre énergie – c'est le cas de le dire… (Nouveaux sourires.) – ne nous a pas suffi pour y arriver en ce qui concerne le médiateur dont je viens de parler…

L'Assemblée nationale a accepté, en deuxième lecture, plusieurs apports sénatoriaux. Un accord s'est noué sur les règles de fonctionnement et d'organisation de ces autorités, ainsi que sur les garanties d'indépendance de leurs membres. La deuxième lecture a parachevé, sur ce point, le rapprochement engagé en première lecture.

Chaque membre disposera d'un mandat irrévocable d'une durée comprise entre trois et six ans et les conditions de sa cessation seront strictement encadrées. Un membre ne pourra exercer plus d'un mandat concomitamment au sein de ces autorités, sauf pour représenter l'autorité dont il est membre au sein d'une autre autorité indépendante.

Sur ce point, je rappelle ce que nous avons constaté : pratiquement les deux tiers des autorités administratives indépendantes étaient présidées par des membres du Conseil d'État, dont la plupart continuaient d'y siéger, voire d'y exercer des responsabilités importantes.

M. Alain Bertrand. Voilà un vrai cumul…

M. Jacques Mézard, rapporteur. Il était donc temps de disposer d'un statut général. Des conseillers d'État ou des conseillers à la Cour des comptes peuvent certes siéger dans les autorités administratives indépendantes, dans la mesure où la loi en décide ainsi, mais il n'est pas la peine d'en ajouter systématiquement.

En matière déontologique, nous sommes parvenus à fixer des règles strictes, qui étaient nécessaires. Contre l'avis du Gouvernement, mais avec l'accord du président Jean-Louis Nadal, nous avons prévu l'établissement et la publication d'une déclaration de patrimoine pour les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Qui résistait à cette mesure ? Ce n'était pas le président de la Haute Autorité, mais bien le Gouvernement ! (Exclamations.)

M. Yves Détraigne. Ce n'est pas bien !

M. Jacques Mézard, rapporteur. Pas bien du tout, en effet.

Cette évolution est tout à fait indispensable, puisqu'elle permet à ces autorités de voir leur indépendance reconnue.

Dans le même temps, nous avons renforcé le contrôle du Parlement, en prévoyant l'obligation de déposer, d'une part, un rapport annuel, d'autre part, un document budgétaire en annexe du projet de loi de finances. Ces documents permettront au Parlement d'avoir une vue précise de l'évolution du financement et du coût de ces autorités administratives indépendantes.

Enfin, le consensus auquel nous avons abouti avec l'Assemblée nationale englobe aussi la question de l'application de l'article 13 de la Constitution. Le champ des nominations soumises, dans ce cadre, au contrôle du Parlement a été étendu à plusieurs présidences d'autorités, dont celle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques – ce progrès qui devrait être relevé par notre Haute Assemblée… –, ainsi que de celle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, qui n'y tenait pas du tout.

Mes chers collègues, je conclurai en remerciant tous ceux qui ont contribué, d'une manière ou d'une autre, à l'adoption de ces textes, mais en émettant aussi un regret, celui de la profonde difficulté à faire aboutir de tels textes, pourtant indispensables. Cela a été possible sans procédure accélérée, mais grâce à la collaboration entre les groupes politiques – je tiens d'ailleurs à remercier le groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale d'avoir inscrit ce texte dans son ordre du jour réservé.

L'adoption de ces deux propositions de loi constitue une avancée démocratique, chose très importante dans les temps que nous connaissons ! (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe écologiste et du groupe socialiste et républicain, ainsi que sur certaines travées du groupe Les Républicains et du groupe UDI-UC.)

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